“No Brasil, vivemos, atualmente, um contexto de crise econômica e política agravado pela disseminação do novo coronavírus pelo país. Uma conjuntura preocupante, que, além de desafiar a estabilidade da nossa democracia constitucional, repercute fortemente sobre a saúde financeira das organizações da sociedade civil. O horizonte de drástica redução na captação de recursos tem provocado efeitos nefastos sobre essas entidades e colocado a infraestrutura da sociedade civil sob enorme pressão.”

A reflexão de Aline Gonçalves de Souza, pesquisadora da Fundação Getulio Vargas (FGV Direito SP), é o pano de fundo da pesquisa Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – Visões sobre os primeiros anos de vigência da Lei nº 13.019/2014.

A publicação é o quarto volume da coleção Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil, um dos carros-chefes do projeto homônimo, que visa construir um ambiente legal, jurídico e institucional saudável para a atuação das organizações da sociedade civil (OSCs). O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) é uma das agendas temáticas da iniciativa, juntamente com Doação, Fundos Patrimoniais e Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD).

Conhecida como MROSC, a Lei nº 13.019/2014 tem sido considerada uma conquista que vem trazendo inovações para o modo de contratualização entre poder público e organizações da sociedade civil.

O estudo se aprofunda na análise qualitativa da regulamentação subnacional da lei (no nível estadual desde 2016 e municipal desde 2017) a partir de dados e da percepção das próprias organizações e gestores públicos sobre esse processo de implementação.

“Partimos da premissa de que para a avaliação da legislação, é fundamental irmos além da análise da letra fria da lei, dos seus decretos ou de editais de chamamento público. Isso porque sua forma de interpretação e apropriação pelos agentes sociais pode ser de difícil antecipação ou, até mesmo, imprevisível. Nesse sentido, buscamos complementar as demais pesquisas desenvolvidas no âmbito do projeto, agregando, agora, uma dimensão de análise orientada pela escuta daqueles que estão diretamente envolvidos e são impactados pela implementação do MROSC”, explica Aline.

Uma das autoras do capítulo “De prestadora de serviços a parceira? Como representantes de OSCs atuantes na defesa de direitos percebem a Lei nº 13.019/2014”, a pesquisadora e coordenadora da série de publicações do projeto Sustenta OSC observa que os resultados apontam para diversas possibilidades de avanços a ser realizados pelas administrações públicas locais na construção de um arcabouço mais amigável às parcerias entre poder público e OSCs. “Tais avanços dependem de uma maior capacitação conjunta e de inovações em processos de gestão relacionados ao controle por resultados”, defende.

Avanços dependem de diálogo

Para Thiago Donnini, pesquisador da FGV Direito SP e coordenador da pesquisa, o atual cenário de pandemia da Covid-19 tende a retardar o enfrentamento dos desafios mais relevantes e estratégicos identificados pela pesquisa.

“Ainda há um longo percurso até que a lei se consolide e sua regulamentação e aplicação se mostrem harmônicas. As exigências da pandemia, possivelmente, vão redefinir prioridades na interpretação e aplicação da lei. O principal desafio é assimilar, nacionalmente, a lógica de controle de resultados das parcerias. Estamos bem distantes disso. Ao mesmo tempo, é perceptível que a lei já representou diversos avanços, fortalecendo a ideia de que as parcerias entre poder público e OSCs têm autonomia e natureza jurídica peculiar e, por isso, devem obedecer a princípios e diretrizes próprias, independente de outras normas de contratação pública.”

Autor do capítulo “Regulamentação subnacional do MROSC – uma análise dos decretos editados por estados, Distrito Federal e capitais para a execução da Lei nº 13.019/2014”, o pesquisador afirma que o estudo sinaliza alguns temas que exigem atenção por parte das OSCs no que se refere ao diálogo com o setor público e, em alguns casos, embates, especialmente contra decretos que se mostram incompatíveis com as normas gerais da lei.

“Os resultados da pesquisa apontam para aquilo que a lei tem de mais importante: o fortalecimento das OSCs. Nesse sentido, não se pode prescindir de espaços para um diálogo construtivo entre entes públicos e as organizações, a exemplo dos conselhos de fomento e colaboração, necessários, sobretudo em estados e capitais que celebram grande volume de parcerias em diferentes áreas, como é o caso de São Paulo e sua capital – que, no entanto, ainda não criaram seus respectivos conselhos, o que não é um bom sinal”, observa.

O pesquisador aponta ainda um desafio igualmente relevante de diálogo com os órgãos de controle. “Os parceiros públicos tendem a buscar orientação naquilo que os tribunais de contas, sobretudo, dizem sobre o assunto. Se a interpretação desses tribunais não for adequada, haverá uma chance muito grande de que os avanços da lei se tornem letra morta.”

Percepções das OSCs

Para a apuração da percepção das OSCs sobre os impactos da lei sobre sua atuação, foram entrevistados representantes de organizações do campo da defesa e promoção de direitos de grupos e causas como mulheres, questões étnico-raciais, LGBT+, defesa de portadores do vírus HIV, economia solidária, proteção de testemunhas, ribeirinhos, quilombolas, meio ambiente, crianças e adolescentes, entre outros.

Os entrevistados enaltecem os diversos avanços do MROSC ao apontar que a legislação, além de conferir maior segurança jurídica às organizações, é mais lógica e adequada à sua realidade, com potencial de colocá-las em ‘pé de igualdade’ com o Estado. As mesmas entrevistas revelam, no entanto, que a gestão pública ainda resiste às disposições da lei, monitorando e avaliando as parcerias pautada pela dinâmica do controle de meios.

“A falta de preparo e aderência à nova cultura finalística de controle, a ausência de uniformidade interpretativa, a ocorrência de alternâncias político-partidárias e de assimetrias quanto às capacidades nos diferentes níveis de governo seriam, todos, custos da transição, desafios de médio e longo prazo a ser superados”, explica Aline.

Além disso, a capacitação das OSCs sobre a lei foi percebida como condição fundamental para a efetividade das inovações introduzidas.

“A percepção dessas organizações é a de que a transição de mera ‘prestadora de serviços’ à ‘parceira’ depende da apropriação da lei pelas OSCs, ferramenta-chave para o cumprimento das diretrizes e princípios da legislação frente a um cenário desfavorável à sua implementação”, pontua a pesquisadora.

Percepção dos agentes públicos

Os resultados de uma pesquisa de percepção realizada com gestores públicos de entes subnacionais sobre os desafios e dificuldades experimentados na aplicação da Lei nº 13.019/2014 revelam que o MROSC promove maior transparência nos processos e vem trazendo melhorias para a relação entre as OSCs e as administrações públicas locais, mas também que ainda é necessário desenvolver capacidades e entendimentos por parte de ambos os lados.

Patrícia Mendonça, professora de bacharelado e mestrado em Gestão de Políticas Públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH/ USP) e uma das autoras do capítulo “Percepção dos gestores públicos no processo de implementação da Lei nº 13.019/2014 nos contextos subnacionais”, conta que na percepção dos gestores públicos envolvidos com a implementação local da lei, as OSCs são complementares ao poder público.

“Apesar disso, boa parte dos respondentes declarou que as OSCs são prestadoras de serviço e suprem deficiências da burocracia estatal, e, ainda, que possuem menor capacidade de gestão. Outro destaque é a visão de que as OSCs são importantes para a garantia de direitos, paradoxalmente contrastada com a percepção de que as organizações servem a interesses individuais.”

A pesquisadora observa, no entanto, que com relação à atuação das OSCs nas políticas públicas, as respostas demonstraram mais percepções positivas. “Capacidade de atuação junto a públicos específicos, capilaridade e articulação nos territórios, melhorias e inovações foram algumas competências mencionadas pelos gestores públicos entrevistados.”

A publicação será lançada durante o webinar “Desafios e perspectivas da implementação do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil”, no dia 25 de junho, às 17 horas,. Após o lançamento, a pesquisa será disponibilizada para download. Para acompanhar, inscreva-se aqui.

Projeto Sustenta OSC

O projeto Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil é realizado pelo GIFE e pela Coordenadoria de Pesquisa Jurídica Aplicada (CPJA) da FGV Direito São Paulo, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e com apoio da União Europeia, Laudes Foundation, ICE, Instituto Arapyaú e Fundação Lemann.