Fernando Moraes Quintino da Silva*

O Senado Federal instaurou a CPI da ONGs por iniciativa do Senador Heráclito Fortes (DEM-PI) para apurar irregularidades no repasse de recursos públicos a projetos de ONGs em razão de terem sido constatadas irregularidades administrativas em 15 das 28 ONGs analisadas no período de 1999 a 2005.

Com base nessas constatações a CPI estenderá seu trabalho a outras ONGs, incluindo as OSCIPs, que tenham recebido recursos públicos, visando dar transparência ao processo de contratação e verificar se o interesse público foi atendido, ou seja, se as ONGs utilizaram os recursos nos objetivos determinados pelos respectivos convênios.

A exemplo das demais CPIs que tramitam no Congresso Nacional, a CPI das ONGs apresenta forte componente político, tendo em vista que os partidos de oposição pressionam a situação com instrumento do Poder Legislativo (CPIs) para a averiguação de irregularidades na gestão pública e, a depender do empenho dos parlamentares que a compõem, a CPI das ONGs poderá resultar em meio eficaz de apuração de irregularidades no trato dos recursos públicos e assim servir como instrumento de preservação da ética e dos princípios que norteiam a administração pública.

Recentemente, em entrevista a rádio CBN tendo como tema a CPI das ONGs, a repórter perguntou se o terceiro setor tem leis eficientes e se seria necessário aprovar regras mais rígidas para regular o funcionamento do setor, a resposta foi rápida e contextualizada na necessidade ou não de haver uma CPI das ONGs, mas o assunto merece maior reflexão.

Em geral, as leis aprovadas no Brasil são boas e modernas, decorrem de processos legislativos morosos e sofrem inspiração de diplomas consagrados nos países desenvolvidos. Assim podemos citar a lei de OSCIP, Lei Federal 9.790/99, que instuituiu normas modernas e segue princípios de transparência e de boa gestão, pois, a partir da necessidade de entidades do terceiro setor em buscar a qualificação perante o Ministério da Justiça, foram estabelecidas normas que obrigam tais ONGs (privadas) a atuar de acordo com princípios voltados ao interesse público, seguindo assim as normas de direito público (legalidade, impessoalidade, eficiência).

Contudo, a partir da Lei de OSCIP foram aprovadas inúmeras Medidas Provisórias, decretos e instruções normativas que provocam instabilidade na interpretação de conceitos e geram dúvidas aos operadores do terceiro setor. De fato, hoje temos uma miscelânea de normas que dificultam muito o entendimento dos gestores das ONGs, sendo cada vez mais necessária a assistência de advogados e consultores, sendo que poucas ONGs possuem recursos para manter assistência jurídica permanente.

Portanto, nossa realidade revela leis que possuem o espírito instituidor e formativo, mas esse espírito é corrompido em legislações posteriores que estabelecem novas interpretações às normas superiores e dispositivos esparçados. Para formar juízo sobre um assunto temos que consultar inúmeras normas complementares e que às vezes se sobrepõem, por vezes o trabalho do intérprete da lei se confunde com o de um ourives que trabalha com a lente a manipular as inúmeras circunvoluções do nobre metal.

As regras impostas pelas inúmeras leis, decretos e instruções normativas aplicáveis ao terceiro setor são rígidas e difíceis de serem cumpridas. A dificuldade reside no fato de que a esmagadora maioria das ONGs não tem estrutura administrativa e financeira profissional. Na sua grande maioria, as ONGs empregam com ênfase seus recursos humanos e materiais na atividade fim e, por sua vez, a gestão administrativo-financeira é atendida pelos próprios gestores, em geral com pouca ou nenhuma especialização.

Mesmo diante dessa realidade social e econômica, as ONGs vêm sendo cada vez mais cobradas para transparência e regularidade em suas contas, nesse contexto, o controle interno de suas contas é obrigatório e a apropriação dessa cultura de rigor e transparência é aos poucos absorvida, é necessário tempo e trabalho contínuo.

Nesse processo, a Receita Federal e demais órgãos públicos com poder fiscalizatório não tem contribuído para a formação de um setor de extrema vitalidade e importância ao país, não há um tratamento especial às instituições sem fins lucrativos e o interesse dos órgãos aumenta com a percepção de que o terceiro setor no Brasil movimenta hoje mais recursos do que faturam as empresas que apuram pelo lucro presumido.

As regras são rígidas, resta saber se estão sendo cumpridas. É claro que as normas merecem racionalização e uniformização, racionalização para que não haja sobreposição de dispositivos e divergências de interpretação.

Mas a racionalização é o caminho mais longo para o legislador, atualmente o próprio executivo tem legislado com freqüência e nesse caso, as normas em geral seguem a tendência momentânea imposta pelo gestor da pasta.

Para que se tenha idéia do que é a confusão na criação de normas, vamos tratar de um assunto de extrema importância para as ONGs que é o contexto dos dirigentes das OSCIPs, assim considerados aqueles que efetivamente atuem na gestão e execução dos projetos.

Participação de Servidores Públicos nos Cargos de Diretoria de OSCIPs

A redação original do parágrafo único do Art. 4o da lei de OSCIP (incluído pela M.P. nº 37/02) dispunha expressamente no sentido de admitir a participação de servidores públicos na diretoria da entidade, sendo vedada a recepção de remuneração:

Art. 4o. Parágrafo único. É permitida a participação de servidores públicos na composição de conselho de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, vedada a percepção de remuneração ou subsídio, a qualquer título.

Não obstante essa previsão, a redação final deste dispositivo (dada pela Lei nº 10.359/02) acabou por suprimir tal possibilidade, tendo em vista o disposto no art. 117, X, da Lei que estabelece o regime jurídico dos servidores públicos civis da União (Lei nº 8.112/90), que dispõe:

Art. 117. Ao servidor é proibido:
(…)
X – participar de gerência ou administração de empresa privada, sociedade civil, salvo a participação nos conselhos de administração e fiscal de empresas ou entidades em que a União detenha, direta ou indiretamente, participação do capital social, sendo-lhe vedado exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário; (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001)

Como se observa, o art. 4º transcrito por tratar de legislação específica (Lei de OSCIPs) acima traz uma exceção à Lei nº 8.112/90, o que permitiria a presença do funcionário público na Diretoria das OSCIPs, sem qualquer remuneração. Contudo, o entendimento recente tem sido pela vedação na participação de servidores públicos em cargos de gerência ou administração das entidades, ressalvados os conselhos, que por sua natureza, são eventuais.

A proibição prevalece ainda quando a entidade adote nomenclatura diversa para sua diretoria (“”Conselho de Administração””, “”Conselho Diretor””, etc.), pois o que interessa é a natureza executiva dos cargos ocupados por servidores, e não a denominação adotada.

Diante desses dispositivos, o Ministério da Justiça passou a exigir às entidades interessadas que anexem aos documentos do requerimento de qualificação, declarações individuais dos membros da diretoria em que declarem expressamente de que não ocupam cargo, emprego ou função pública, sob pena das sanções legais aplicáveis.

Nesse aspecto, entendemos que a interpretação de vedação à participação de funcionários públicos como dirigentes das ONGs, mesmo sem perceber qualquer remuneração, ou seja, mesmo atuando como voluntários nas OSCIPs, é um contrasenso e de fato contraria o interesse público, tendo em vista que restrinje a participação de centenas de milhares de funcionários públicos que poderiam, por iniciativa própria, desenvolver atividades em ONGs desinteressadas de lucro e, indubitavelmente, diminui a participação da sociedade civil no desenvolvimento de atividades de interesse público.

Nesse caso, se o objetivo do legislador é o de impedir que funcionários públicos atuem nas ONGs e possam de alguma forma ter vantagem financeira com eventuais repasses, o mais adequado seria atender ao que determina a Lei de OSCIP, ou seja, impedir que os mesmos percebam qualquer remuneração. Não nos parece adequado impedir que os funcionários públicos possam desenvolver, voluntariamente, trabalhos que sejam de interesse público ou da comunidade em que estão inseridos.

Com base no mesmo preceito que objetiva impedir a malversação de recursos públicos, recentemente foi editado novo decreto federal, conforme veremos a seguir.

Novo Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007

O Decreto é o instrumento do poder executivo para legislar, justificativa para o alcance do interesse público. O poder executivo utiliza o decreto para, entre outras finalidades, regular a prática dos atos administrativos.

Recentemente, o executivo federal editou novo Decreto nº 6.170/07 para regular a forma e critérios de contratação por convênios e repasses de recursos públicos a Estados e Municípios e estendeu as regras a convênios e repasses a serem realizados perante entidades públicas e privadas sem fins lucrativos, a partir de 01 de janeiro de 2008.

A finalidade do Decreto nº 6.170/07, entre outras, é a de disciplinar novas regras para a contratação e aumentar o controle do executivo federal sobre esses repasses, determinando inclusive que os entes privados beneficiários de recursos estejam previamente cadastrados e prestem contas de forma mais eficiente e criteriosa.

No início do decreto, há remissão, entre outras, das regras estabelecidas pela lei de licitações (Lei Federal 8.666/93), denotando o espírito que norteia sua elaboração, objetivando regular o uso de recursos públicos e o seu repasse a entes privados.

Nesse artigo vamos nos limitar a analisar os impactos dessa normativa face às entidades privadas sem fins lucrativos.

Já em seu artigo 2º, o Decreto nº 6.170/07 dispõe que:

Artigo 2º. É vedada a celebração de convênios e contratos de repasse:
I – (……)
II – com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigentes:

b) servidor público vinculado ao órgão ou entidade concedente, bem como seus respectivos cônjuges, companheiros, e parentes em linha reta, colateral ou por afinidade até o 2o grau.

Embora a intenção do decreto seja a de impedir repasses a ONGs vinculadas a membros do poder públicos e seus parentes até segundo grau, o que possivelmente evitará o desvio de finalidade dos convênios, a dose recomendada pode vir a matar o doente.

O fato é que da forma que foi disciplinada, não poderão receber recursos públicos ONGs que tenham como dirigentes membros ou parentes que trabalhem na administração pública federal, mesmo que o órgão de repasse não tenha nenhuma conexão com aquele em que trabalha o parente do dirigente da ONG.

Como exemplo, tomemos por hipótese um dirigente de uma ONG que atue na área ambiental e desenvolva ações de interesse público no Amazonas e não receba remuneração pelo trabalho que desenvolve. A ONG recebe repasses do Ministério do Meio Ambiente. Sua tia paterna é professora da Rede Pública Federal de ensino, portanto, funcionária do Ministério da Educação. Nesse caso, a ONG em que o dirigente atua não poderá receber repasses de órgãos públicos a partir de janeiro do próximo ano de 2008.

O que salta aos olhos nesse caso é que boa parte daqueles que hoje trabalham em uma das 300 mil ONGs espalhadas pelo Brasil trabalham sem qualquer remuneração ou percebem qualquer benefício pelo trabalho que realizam, ou seja, na sua maior parte os dirigentes trabalham como voluntários.

Nesse aspecto, nos pareceria mais adequado se a norma dispusesse que não seria permitido o repasse a ONGs em que dirigente(s) seja(m) parentes de membros do poder executivo e que recebam qualquer remuneração pelos serviços prestados.

Embora o interesse do Poder Executivo seja o de evitar a malversação de recursos públicos por entidades privadas sem fins lucrativos evitando também o benefício direto de ONGs ligadas a dirigentes que tenham parentes diretos de até 2º grau atuando como membros do funcionalismo público federal, nos parece que a regra genérica, da forma que foi editada acaba prejudicando aqueles que atuam de forma ética e sequer recebem remuneração pelas atividades desenvolvidas em ONGs.

Nesse contexto, o resultado que será gerado será mais amplo do que aquele que impediu a presença de funcionários públicos atuando como dirigentes de OSCIPs, visto que pelo que determina o Decreto nº 6.170/07, as ONGs que assinem convênios ou recebam repasses públicos não poderão ter mais dirigentes que tenham parentes até o 2º grau de funcionários públicos federais ou membros do poder público federal.

(a) Decreto nº 6.170/07: Obrigatoriedade de Cadastro no SINCOV

Além da previsão que acima abordamos, o decreto cria em seu artigo 3º, a obrigatoriedade de que as entidades privadas sem fins lucrativos que pretendam celebrar convênio ou contrato de repasse com órgãos e entidades da administração pública federal deverão realizar cadastro prévio no Sistema de Gestão de Convênios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria – SINCOV, conforme normas determinadas pelo órgão central do sistema, que é o Ministério de Planejamento.

O cadastramento poderá ser feito diretamente perante o órgão ou entidade concedente e, enquanto estiver válido o cadastramento, poderão ser celebrados convênios ou contratos de repasse.

Para o cadastramento, serão exigidos que a ONG apresente, pelo menos:
(i) cópia do estatuto social;
(ii) relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com cadastro de pessoas Físicas – CPF;
(iii) declaração do dirigente da entidade (a) acerca da não exigência de dívida com o Poder Público, bem como quanto a sua inscrição nos bancos de dados públicos e privados de proteçao ao crédito; e (b) informando se os dirigentes ocupam cargo ou emprego público na administração pública federal;
(iv) prova de inscrição no CNPJ (cartão do CNPJ); e
(v) prova de regularidade com as fazendas Federal, Estadual e Municipal e com o FGTS.

A regularidade das informações é de responsabilidade da ONG convenente e caso seja constatada a falsidade ou incorreção de informação em qualquer documento apresentado, o convênio ou contrato de repasse deverá ser imediatamente denunciado por intermédio da ONG concedente ou contratada.

(b) Decreto nº 6.170/07: Seleção de Projetos

De acordo com o artigo 4o do Decreto 6.170/07, a celebração de convênio com entidades privadas sem fins lucrativos poderá ser precedida de chamamento público, a critério do órgão ou entidade concedente, visando a seleção de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste.

Em seguida, estabelece que o chamamento deverá dispor critérios objetivos visando à aferição da qualificação técnica e capacidade operacional do convenente para a gestão do convênio.

A contrapartida do convenente poderá ser atendida por meio de recursos financeiros, de bens e serviços desde que economicamente mensuráveis, dispondo sobre formato e aspectos específicos dessa contrapartida.

(c) Decreto nº 6.170/07: Previsão orçamentária

Um dos aspectos mais importantes do Decreto nº 6.170/07 é aquele que obriga a administração pública a prever nos exercícios subseqüentes a obrigatoriedade de consignar o crédio do convênio nos orçamentos seguintes para garantir a execução do convênio, vejamos:

Artigo 9o – No ato de celebração do convênio ou contrato de repasse, o concedente deverá empenhar o valor total a ser transferido no exercício e efetuar, no caso de convênio ou contrato de repasse com vigência plurianual, o registro no SIAFI, em conta contábil específica, dos valores programados para cada exercício subseqüente.

Parágrafo Único – O registro a que se refere o caput acarretará a obrigatoriedade de ser consignado crédito nos orçamentos seguintes para garantir a execução do convênio.

Para convênios e repasses que determinem médio ou longo prazo de execução, ou ainda aqueles realizados em curto prazo, mas com execução em exercícios distintos, essa disposição garante a continuidade do convênio, tendo em vista que obriga a administração pública a prever no orçamento do ano subseqüente o lançamento dos recursos necessários à continuidade do programa ou do convênio, o que gera maior estabilidade aos programas e projetos de ONGs que contratam com o poder público.

(c) Decreto nº 6.170/07: Comentários Adicionais

Como se verifica dos aspectos apontados no Decreto nº 6.170/07, a motivação para a sua edição pelo Poder Executivo Federal é legítima e, entre outros objetivos, visa preservar o poder público em repasses a instituições privadas sem fins lucrativos.

Contudo, a norma estampada no artigo 2º do referido decreto merece ajuste fino às vedações pretendidas, para que não haja prejuízos ao terceiro setor que depende da dedicação de dirigentes empenhados nas causas pelo interesse público. Deste modo, somos favoráveis à medida e ao remédio, contanto que a dose não seja forte demais e venha a prejudicar a atuação legítima e necessária de muitos ligados a ONGs por todo o país.

Em relação aos demais dispositivos apontados, ressaltamos aquele que prevê regime específico para a seleção de projetos, pretendendo assim que as ONGs possam participar de concurso de projetos que levará a administração pública a escolher o que melhor atenderá aos objetivos propostos, além disso, como já dissemos, é importantíssima a garantia da previsão orçamentária para que os projetos tenham continuidade nos exercícios posteriores.

Por fim, ressaltamos que a o Decreto entrará em vigor no dia 1º de janeiro de 2008, passando a vincular todos os convênios e repasses realizados a partir dessa data.

O Decreto passou a ter aplicabilidade imediata para os artigos 16 e 17, que tratam de obrigações do poder executivo quanto ao início de vigência dos demais dispositivos.

Conclusão

De toda a sorte, seja pela discussão oportuna das CPIs das ONGs que remete à questão do controle do poder público sobre os repasses de recursos, seja pela eficácia das normas que determinam transparência na utilização de recursos públicos e privados pelas ONGs, chamamos a atenção dos nossos leitores para o conceito que julgamos primordial em ambas as esferas: ÉTICA!

Notem os senhores que a produção desenfreada de normas em nosso país visa, em geral, restringir ou normatizar direitos consagrados em nossa constituição de 1988.

Nesse contexto, a produção em série de normas para disciplinar deveres e direitos parte do princípio que está havendo o desatendimento aos princípios basilares dispostos com ênfase na constituição, ou seja, vivemos atualmente em país que parte da presunção de que a norma basilar não será atendida, por isso é necessária a sua regulamentação por normas inferiores, por decretos, para que ela seja cumprida inequivocamente.

Aí está a principal diferença que nos distingue dos países mais desenvolvidos, na maior parte destes, a presunção é a de que a norma basilar será atendida pelo cidadão, o Estado presume, portanto, que o cidadão se conduz por valores éticos comuns aos demais cidadãos. No Brasil o raciocínio é inverso, parte-se do princípio de que haverá a burla à norma e, portanto, ela se torna cada vez mais rígida.

No caso das ONGs brasileiras, quem atua no setor bem sabe que a grande maioria das ONGs trabalha de forma séria, ética e transparente, com parcos recursos privados e a minoria efetivamente consegue apoio material ou financeiro do poder público para o desenvolvimento de suas atividades.

Nesse contexto, quando surgem CPIs para averiguar a correta versão de recursos públicos para ONGs, é importante salientar que o foco dos trabalhos será voltado para a minoria que frui de recursos públicos para suas atividades, das quais apenas parte merecerá investigação e, caso se prove o mau uso dos recursos públicos, deverá sofrer as sanções previstas em lei. O que não se pode confundir é que, nesse caso especificamente, as ONGs fruto de investigação se referem à minoria das instituições.

O mesmo raciocínio pode ser utilizado para os demais segmentos da sociedade, sempre teremos profissionais competentes e profissionais incompetentes em determinada área, a prevalência deste ou daquele grupo determinará o desenvolvimento da área e o resultado do respectivo segmento econômico.

Nesse sentido, devemos preservar o terceiro setor pelo fato de representar segmento que estimula a prática da ética e da transparência, devemos presumir que os trabalhos desinteressados de lucro estão conectados a atividades de interesse social e público, onde instituições são criadas e desenvolvidas com objetivos determinados e objetivos importantes para o contexto social, nas quais associados devem ter a liberdade de atuar com seus pares em prol do interesse comum.

Devemos, portanto, apoiar ações que levem ao aprimoramento do terceiro setor e, especialmente no caso dos operadores do direito, temos de nos empenhar na busca de alternativas que levem à desburocratização do terceiro setor e à criação de leis que uniformizem e estimulem a atividade associativa dos cidadãos, no intuito de tornar o terceiro setor ágil e eficiente, com normas legais que favoreçam o seu desenvolvimento.

* Fernando Moraes Quintino da Silva é Advogado formado pela USP, sócio do escritório Cesnik, Quintino e Salinas Advogados, especializado em trabalhos voltados ao Terceiro Setor, membro da comissão de informática da OAB/SP, vice-presidente da União Cultural Brasil Estados Unidos, palestrante de diversos cursos e seminários sobre Terceiro Setor e direito societário.Doutorando em Pedagogia Social pela Universidade de Siegen – Alemanha.

(Este artigo foi originalmente publicado na edição de setembro da revista Integração, publicação do CETS)