Desde seu estabelecimento, a lei 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), vem sendo aplicada nos níveis federal, estadual e municipal, trazendo inovações para a legislação de contratualização entre Estado e organizações da sociedade civil (OSCs). Em vigor desde 2016 para a União, estados e Distrito Federal, e desde 2017 para os municípios, o Marco Regulatório encontra-se às voltas com os desafios da implementação e orçamento.

De acordo com pesquisa da Coordenadoria de Pesquisa Jurídica Aplicada (CPJA) da FGV Direito SP, realizada no âmbito do projeto Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil (Sustenta OSC), uma das primeiras inquietações, relativa à implementação, é investigar em que medida as inovações trazidas pelo MROSC serão compreendidas, assimiladas e aplicadas pelos diversos entes públicos de tamanho e realidade tão diversos no Brasil.

Regulamentos locais têm sido editados para regulamentar o MROSC. Na pesquisa, verificou-se que, até junho de 2018, o MROSC havia sido regulamentado em 18 estados e no Distrito Federal, e também em centenas de municípios, dentre os quais dez capitais: Belo Horizonte/MG; Campo Grande/MS; Curitiba/PR; Florianópolis/SC; Porto Velho/RO; Porto Alegre/RS; Rio de janeiro/RJ; Salvador; São Paulo/SP; Teresina/PI).

Um alerta lançado pela própria pesquisa é o cuidado para que essa multiplicação de regulamentos não mine um dos principais objetivos que motivaram a edição do MROSC, que é a existência de regras claras sobre as parcerias, simplificando e uniformizando as formas de relação entre governos e OSCs. Na ausência de um mínimo de coordenação federativa, corre-se o risco de, daqui a alguns anos, haver milhares de regulamentos de parceria, não necessariamente coerentes entre si.

Uma instância que poderia atuar para evitar essa possível confusão normativa é o Conselho Nacional de Fomento e Colaboração (Confoco), órgão de natureza consultiva previsto no próprio MROSC. Embora disciplinado desde abril de 2016 pelo decreto 8.726, até hoje não foi instalado.

O fato de o Confoco não ter sido instalado até o momento não tem impedido estados e municípios de avançarem nesse sentido. A Bahia e o município de Belo Horizonte, por exemplo, já contam com Conselho de Fomento e Colaboração.

De modo a contribuir com dados e reflexões, a pesquisa da FGV Direito SP trabalha também na construção de banco de dados e matriz de análise de regulamentos selecionados, a fim de verificar como tem evoluído a regulamentação do MROSC no país. Para além do exame dos atos normativos, a pesquisa pretende também ouvir gestores governamentais e das OSC, bem como representantes de órgãos de controle (como Tribunais de Contas), de modo a captar a percepção desses atores quanto às dificuldades, êxitos e desafios na implementação da nova legislação.

Um segundo desafio apontado pela pesquisa da FGV é o orçamentário. Houve uma drástica redução de repasses federais às OSCs nos últimos anos. E o cenário mostra-se ainda mais estreito quando pensamos em organizações cuja atuação é voltada aos direitos humanos.

O desafio da governança

Para debater essas e outras questões, foi realizada pela Comissão de Direitos Humanos e Minorais (CDHM) e pela Comissão de Fiscalização Financeira e de Controle (CFFC) em Brasília, no último dia 05 de julho, uma audiência pública reunindo representantes de organizações da sociedade civil, poder público e legislativo.

Para as OSCs, parece haver o entendimento de que o principal entrave para o funcionamento é a compreensão e aplicação do novo Marco Regulatório. Segundo Fernando Zamban, coordenador nacional da Cáritas Brasileira, a lei é uma conquista, mas falta apoio para capacitação das pessoas envolvidas nos contratos de parceria. “Tem recaído uma tarefa inadequada sobre as organizações, que é assumir o papel de implementar as parcerias. E isso é uma responsabilidade do poder público”, diz ele.

Para a diretora de Transferências Voluntárias do Ministério do Planejamento, Débora Arôxa, é preciso uniformizar o processo de capacitação para evitar o vácuo interpretativo e regulamentações diferentes nos mais de cinco mil municípios do país: “É preciso avançar pesado com ação de capacitação na plataforma tecnológica, porque se tivermos um sistema em cada esfera – União, estados e municípios -, vira o caos”, avalia. “Temos que capacitar as pessoas para que haja uma mudança comportamental. No lugar de mudar regras, mudar as pessoas. Para ajudar, estamos criando uma plataforma na Escola Nacional de Administração Pública (Enap) sobre o Marco Regulatório. Isso vai possibilitar o acesso a qualquer cidadão, em qualquer lugar do país. ”

Candice de Araújo, representante de uma plataforma que reúne dezenas de entidades na Bahia, citou o curso de gestão ministrado em seu estado em 2015 como início do processo de regulamentação do funcionamento do MROSC. “Falta conhecimento da lei pelo poder público e pelas entidades. Todos precisam entender como funcionam, por exemplo, emendas parlamentares, dispensa de chamamento público e outras coisas”.

“Esse Marco instituiu normas gerais para parcerias celebradas entre a Administração Pública, nos três níveis de governo e as entidades civis sem fins lucrativos. O principal objetivo que era desburocratizar o processo de prestação de contas, na transparência na aplicação do dinheiro público e possibilitar um maior planejamento para executar as parcerias, não está acontecendo por causa da falta de capacitação para a implementação da Lei. Tivemos avanços, mas temos entidades que prestam serviços há décadas e que não estão recebendo recursos. Alguns municípios se adequaram e outros não. As prefeituras usam como desculpa o Ministério Público para não aderir ao MROSC, já que pode haver problemas na prestação de contas”, explicou o deputado Padre João.

Advogada responsável pela articulação técnica e política do Marco Regulatório no governo federal, Laís Lopes destacou que a lei preenche uma lacuna na legislação ao reconhecer necessidades especificas das organizações. “Essa lei substitui os convênios e afasta as regras da lei de licitações. O grande desafio é construir uma governança para todo o processo para que a lei possa ser aplicada”, observou Laís, que apontou ainda a importância de o governo federal acompanhar a implementação.

Escassez de recursos

Segundo dados da pesquisa “Perfil das Organizações da Sociedade Civil no Brasil”, do Instituto de Pesquisa Aplicadas (IPEA), o número de OSCs que anualmente recebem recursos federais caiu de 13.656, em 2010, para 7.080, em 2017.

Fernando Zamban, coordenador nacional da Cáritas Brasileira, considera a Lei 13.019/14 limitada: “Além das dificuldades regionais e das diferenças de interpretação, as organizações da sociedade civil pagam tributos indevidos, como uma empresa privada. Isso tem provocado o fechamento de portas. A nossa tributação não pode ser a mesma”, pondera.

Aline Viotto, coordenadora de advocacy do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE), aponta que “entre 2014 e 2016, segundo levantamento do IPEA, o repasse de recursos federais para organizações da sociedade civil caiu de R$ 12,1 bilhões para cerca de R$ 2 bilhões. Dentre as organizações, há algumas que sofrem ainda mais com essa redução, que são aquelas que trabalham com direitos humanos. De 2015 a 2017 não houve repasse de nenhum real por meio de transferências federais para essas organizações. Então é importante reforçar que precisamos que haja recursos para implementar o MROSC, e que a gente facilite também a busca desses recursos na sociedade civil. Hoje os recursos públicos não são a principal fonte de financiamento das OSCs quando olhamos para o universo das mais de 820 mil em atuação no país. A maioria delas tem como fonte recursos privados, e por isso é importante debater os temas do projeto Sustenta OSC. A pluralidade de fontes de financiamento e o incentivo à doação fazem parte dessa conta.”

Outro ponto importante é a tributação que incide sobre as doações no país, por meio do Imposto sobe Doação (ITCMD). Nesse aspecto, Aline pontua que “esse ano é mais difícil que a agenda legislativa avance [por causa das eleições], mas nos próximos anos há a perspectiva de uma reforma tributária, na qual as OSCs provavelmente vão entrar no bojo, e precisamos definir como queremos que seja tratada a tributação das organizações da sociedade civil.”

Eleutéria Amora da Silva, da Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong) e da Casa da Mulher Trabalhadora, considera as organizações da sociedade civil um “motor da sociedade”. “Quando falamos de organizações da sociedade civil, falamos em transformação da sociedade, na medida em que assumem funções que o Estado não executa. Mas a burocracia e a falta de recursos têm nos colocado num trapézio, na insegurança. Hoje, a grande maioria das organizações funciona graças ao trabalho voluntário e, se estamos numa democracia, temos que ter direito ao dinheiro público”, pondera.

Pesquisa e banco de dados

A análise preliminar dos dados sobre o processo de regulamentação da Lei 13.019/2014, embora realizada a partir de uma amostra inicial de decretos e atos normativos, e dado o pouco tempo de vigência da lei, já detecta diferenças significativas nas regulamentações.

Não é possível afirmar que haja um modelo de decreto ideal. A existência de regulamento, por si só, não traz garantia de regras claras e de boas parcerias. No entanto, a existência de um banco de dados com os decretos já coletados pode auxiliar gestores públicos e OSCs que ainda não regulamentaram a lei ou que pretendem aperfeiçoar seu modelo, sendo importante que cada ente observe seu porte, o perfil de suas OSCs, as áreas em que firma parcerias, o tipo de parcerias que firma (duração, valor das transferências), entre outros aspectos. Este é um dos resultados esperados da pesquisa em andamento sobre o Marco Regulatório.

Para testar e aprimorar um roteiro de leitura e análise, foram selecionados cinco decretos – Decreto Federal (Decreto nº 8.726/2016), Decreto do Distrito Federal (Decreto Nº 37.843/2016), Decreto Estadual da Bahia (Decreto Nº 17.091/2016), Decreto Estadual de São Paulo (Decreto Nº 61.981/2016) e Decreto Municipal de São Paulo (Decreto Nº 57.575/2016).

Entre os dados coletados no âmbito da União, verificou-se que, além do Decreto Federal, diversas normas infralegais têm sido editadas por vários órgãos, das mais diversas áreas de atuação, com tratamento diferenciado por setor. Em relação aos decretos estaduais, foram encontrados até o momento 18, incluindo Distrito Federal, bem como verificou-se que muitos dos entes estão se utilizando subsidiariamente da regulamentação federal para firmar parcerias.

Os dados já coletados possibilitam um aprofundamento da análise sobre os avanços e desafios do processo de implementação da lei, considerando as premissas que orientaram a agenda de sua criação, quais sejam: segurança jurídica, fortalecimento da sociedade civil, transparência e efetividade nas parcerias. Além disso, busca-se verificar como a introdução da lei potencializa ou não a sustentabilidade econômica de alguns perfis de OSCs. Nesse sentido, a análise de atos normativos e escuta da percepção, certamente, trarão mais elementos para o desenvolvimento da pesquisa.

Uma primeira parte desse material, que consiste na sistematização das regulamentações nos estados, já está disponível e pode ser acessada na plataforma virtual do projeto Sustenta OSC, na qual estão organizados, em um mapa, links para acesso à legislação por estado. Com o avanço da pesquisa, novos dados serão acrescentados.

O projeto Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil é realizado em parceria entre a CPJA da FGV Direito SP, o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), com apoio da União Europeia, Instituto C&A, Instituto Arapyaú e Fundação Lemann.

Texto elaborado com colaboração da Agência Câmara Notícias