Em artigo publicado em dezembro de 2015 no Nexo Jornal, Andre Degenszajn, ex-secretário geral do GIFE, afirmou que “entre fortalecer as políticas públicas por meio da tributação de herança ou ampliar os incentivos às doações privadas de interesse público, optamos por nenhum.”

Quase três anos depois, pouca coisa mudou. Especialistas afirmam que o crescimento do investimento social privado e da filantropia no Brasil passa por mudanças estruturais que dependem fundamentalmente de três variáveis: ambiente econômico, cultura de doação e um marco regulatório indutor (incentivos fiscais e regime tributário). Em relação a esta última, um dos alvos da discussão é o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD).

Para contribuir com o debate, o GIFE acaba de lançar o Mapa do ITCMD. A ferramenta reúne informações sobre as regras do ITCMD em cada estado (legislação atual, alíquota aplicável à doação, contribuinte – se doador ou donatário -, se há isenção para OSC e detalhamento e isenção por valor teto – em diversos estados, doações até um determinado limite de valor são isentas de ITCMD.

Os dados apresentados no Mapa são parte dos resultados de uma pesquisa sobre doações destinadas às Organizações da Sociedade Civil (OSCs) por meio do tributo estadual. O estudo integra o projeto “Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil”, iniciativa do GIFE em parceria com a Coordenadoria de Pesquisa Jurídica Aplicada (CPJA) da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV DIREITO SP) e com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Conjuntura de retrocessos ameaça o campo das OSCs

Para além do contexto econômico desfavorável e da cultura de doação pouco aprimorada no país, o ambiente jurídico brasileiro, que por vezes mais dificulta do que estimula o direcionamento de recursos às OSCs, tem sido apontado como preocupação por diversos atores e especialistas do campo.

O artigo “Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil – Desafios do ambiente jurídico brasileiro atual”, de autoria de Eduardo Pannunzio e Aline Gonçalves de Souza, pesquisadores da CPJA/FGV, aponta um cenário de ameaças à legitimidade e autonomia das OSCs decorrentes desse contexto.

No que se refere ao financiamento público, dados do “Perfil das Organizações da Sociedade Civil no Brasil”, recentemente publicado pelo Ipea, revelam que, entre 2014 e 2016, os repasses para OSCs no orçamento geral da União passaram de R$ 12,1 bilhões para R$ 2,3 bilhões, uma queda de mais de 80%. O estudo mapeou 820 mil organizações da sociedade civil ativas no Brasil em 2016.

O investimento social privado nacional também sofreu diminuição significativa no último período. O total de recursos doados pelos institutos, fundações e empresas associados ao GIFE para terceiros passou de R$ 895 milhões, em 2014, para R$ 595 milhões, em 2016, uma redução de mais de 30%. O investimento total do setor, incluindo programas e ações próprias, caiu 16% em 2016 em comparação com o ano anterior. O dado de 2016, de R$ 2,9 bilhões, é o menor da série desde 2009. Os números são do “Censo GIFE 2016”.

Nem mesmo o financiamento estrangeiro passou imune a esse processo. Dados do Banco Central obtidos pela FGV DIREITO SP com base na Lei de Acesso à Informação (LAI) revelam que as operações de câmbio para remessa de doações a instituições privadas sem fins lucrativos somaram US$ 82,9 milhões em 2013. Esse número começou a cair em 2014, quando foi de US$ 67,1 milhões – queda de quase 20% -, até chegar, em 2016, a US$ 50,8 milhões – queda de quase 40% em relação a 2014.

O ITCMD no Brasil e no mundo

O Brasil é um dos poucos países que equipara uma doação de interesse público a uma transação de transmissão de herança, ou seja, uma doação privada, impondo assim uma barreira tributária às doações para OSCs.

Nos Estados Unidos, assim como na maioria dos países desenvolvidos, o Estado diferencia doações privadas das doações filantrópicas, tributando com altos percentuais as primeiras e isentando as últimas de qualquer imposto. Ou seja, diferente do que ocorre no Brasil, em outros países não se paga para doar ou para receber doações.

O estudo desenvolvido pela FGV revela que dentre 75 países, apenas 30 tributam diretamente doações, sendo que a quase totalidade desses estabelece tratamento diferenciado quando se trata de doações a causas de interesse público, seja na forma de isenção – majoritariamente -, seja na forma de redução de alíquota. Atualmente, apenas três países não diferenciam a tributação de doações a OSCs das doações privadas: Brasil, Coréia do Sul e Croácia.

Além de destoar da prática mundial, por se tratar de um imposto de competência estadual, o ITCMD brasileiro é sujeito a diversas legislações que variam conforme o estado, fenômeno favorecido pela ausência de uma lei geral que ofereça parâmetros mínimos de observância nacional, como aponta a pesquisa da FGV. Em geral, as regras são muito diferentes entre si no que se refere aos percentuais das alíquotas, bases de cálculo, definição dos contribuintes responsáveis, hipóteses de isenção e procedimentos para reconhecimento da imunidade e isenção.

As alíquotas flutuam de 2% a 8% do valor da doação. Dos 27 estados, 14 possuem alíquota fixa – 4%, na maior parte dos casos -, enquanto 13 trabalham com alíquotas variáveis – que chegam a 8% em oito estados.

Atualmente, o aumento dessas alíquotas está em pauta sob o intuito de ampliar a arrecadação dos estados. Com isso, os governos, mirando na taxação de herança, podem atingir em cheio as doações filantrópicas, ampliando ainda mais a barreira ao financiamento da sociedade civil no Brasil.

Ambiente jurídico altamente burocrático

O estudo também verificou que em todos os entes federativos, com exceção do Rio Grande do Sul, o contribuinte do ITCMD é o donatário, ou seja, a OSC que recebe o recurso, salvo exceções em dez estados que possuem regra de inversão do contribuinte quando o donatário não tiver domicílio local. Nessas hipóteses, o contribuinte passa a ser o doador.

Isso significa que a cada doação recebida, a OSC precisa examinar a legislação do estado do doador para verificar não apenas a alíquota, mas também quem deve recolher o imposto. Ou seja, para além de penalizar quem destinou parte de seu patrimônio ou organizações que atuam em prol de iniciativas de interesse público, a regra cria um ambiente de alta complexidade.

Atualmente, onze estados preveem algum tipo de isenção voltada expressamente para as organizações da sociedade civil: Acre, Alagoas, Ceará, Espírito Santo, Minas Gerais, Pará, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. No entanto, essas isenções estão normalmente atreladas a áreas específicas de atuação, como cultura (sete estados), esporte ou meio ambiente (quatro estados) e direitos humanos (dois estados). Sem contar, é claro, as OSCs de assistência social, educação e saúde, que desfrutam de imunidade constitucional a impostos.

O estudo mostra que não raramente, porém, o exercício dessa imunidade é condicionado, pelas legislações estaduais, a requisitos ou procedimentos que acabam por dificultar o exercício desse direito pelas OSCs legitimadas.

Arrecadação não justifica tributação

O estudo aponta que “toda essa parafernália jurídica” não justifica a parcela irrisória correspondente ao imposto na composição da receita tributária dos estados: na maioria dos casos, menos de 1% da receita corrente líquida.

Embora os dados disponíveis sobre arrecadação do imposto não permitam aprofundar essa análise para verificar quanto desse montante advém especificamente de doações a OSCs, a pesquisa se valeu da LAI para obter números que permitem ter uma ideia de grandeza a respeito.

O estado de São Paulo é o maior arrecadador de ITCMD do país. Em 2016, por exemplo, arrecadou aproximadamente um terço (R$ 2,3 bilhões) do total nacional (7,3 bilhões) – 48% (R$ 1,1 bilhão) adveio de heranças e 52% (R$ 1,2 bilhão), de doações.

O dado mais espantoso, porém, revela que do total de ITCMD obtido em São Paulo com doações, apenas uma ínfima parte – R$ 24 milhões, o equivalente a 1% do total arrecadado com ITCMD ou a 0,0168% da receita corrente líquida do estado – refere-se a doações a pessoas jurídicas. Note-se que esse número possivelmente abrange também o imposto arrecadado com doações a pessoas jurídicas com fins lucrativos (empresas). É provável, portanto, que o ITCMD resultante de doações a OSCs seja ainda menos significativo.

Toda essa estrutura que sujeita as organizações a um conjunto de burocracias, além do custo de administração e fiscalização do imposto, parece não justificar a receita tributária gerada pelo ITCMD na composição dos orçamentos públicos. “Essa é mais uma evidência do anacronismo que é seguirmos tributando doações de interesse público no Brasil. O impacto fiscal, como visto, tende a ser irrisório. É mais do que hora de o Brasil se alinhar à prática mundial e relegar esse anacronismo ao passado”, observa Eduardo Pannunzio, pesquisador da FGV responsável pelo estudo.

A pesquisa aponta que mudanças legais relativamente simples como as promovidas pelo estado do Rio de Janeiro no final do ano passado com a sanção da Lei n.º 7.786 – que altera a legislação anterior que dispõe sobre o imposto, isentando as OSCs do tributo -, poderiam desonerar as doações a OSCs.

“É um grande desincentivo. Tanto do ponto de vista econômico, no sentido de que uma parte dessa doação acaba sendo perdida na forma de receita tributária, mas sobretudo simbólico. Acho que é um sinal muito equivocado que o Estado brasileiro dá à sociedade na medida em que cria um tributo sobre doações”, lamenta o pesquisador.

Próximos passos da pesquisa

O estudo da FGV sobre ITCMD é composto por duas frentes distintas e complementares, sendo uma focada na análise normativa e outra na análise econômica. Cada uma delas envolve duas fases: diagnóstico – que se atenta a traçar um panorama do cenário regulatório do ITCMD no Brasil, identificando seus aspectos críticos mais significativos – e construção – na qual serão elaboradas diretrizes para o aperfeiçoamento desse cenário.

No próximo período, a iniciativa se voltará ao desenvolvimento de propostas de aperfeiçoamento da disciplina normativa do ITCMD em relação às doações para OSCs. Para isso, serão avaliados os mecanismos mais adequados para promover esse aperfeiçoamento, buscando-se elaborar diretrizes para um endereçamento mais adequado da tributação de doações às OSCs, de modo a diminuir o custo tributário e/ou obrigações acessórias.

Esse esforço será complementado, na frente econômica, com uma possível estimativa do impacto fiscal dos aperfeiçoamentos recomendados, a depender da quantidade e qualidade dos dados identificados na primeira fase.

As recomendações produzidas nesse segundo momento serão discutidas em workshop no âmbito do “OSC em Pauta”, espaço de debates promovido pela FGV DIREITO SP. Além disso, serão sintetizadas em um policy paper, dirigido prioritariamente a tomadores e influenciadores de decisão, tanto no campo estatal quanto da sociedade civil.

Mapa MROSC

Recentemente, o GIFE também publicou na página do projeto “Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil” em seu site o Mapa do MROSC. Na mesma linha do Mapa do ITCMD, a ferramenta reúne os decretos editados pelos estados para regulamentar a aplicação da Lei n. 13.019/2014, o chamado Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que regula as parcerias entre poder público e organizações da sociedade civil, conferindo maior transparência e segurança no repasse de recursos públicos para as organizações.

A legislação se aplica a União, estados e municípios e possibilita que esses últimos regulamentem a lei de forma a adequá-la às especificidades de cada local. Há o risco, no entanto, de que a profusão de regulamentos acabe prejudicando um dos principais objetivos da lei, a padronização do regramento das parcerias entre organizações e entes públicos.

Nesse sentido, o projeto visa acompanhar a implementação da Lei nos estados e municípios e produzir conhecimento sobre as novas regras a fim de garantir que o poder público e as organizações da sociedade civil estejam mais preparadas para lidar com as mudanças.

Projeto “Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil”

Por meio de produção de conhecimento, comunicação, articulação e incidência para alterações normativas e regulatórias que ampliem as condições para a sustentabilidade política e econômica das OSCs, o projeto “Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil” visa construir um ambiente legal, jurídico e institucional saudável para a atuação das organizações da sociedade civil.

A atuação da iniciativa se dá sobre quatro eixos temáticos: Doação, Fundos Patrimoniais, ITCMD e Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC).

Dentre as atividades realizadas ao longo de 2017 e 2018 estão a abertura de espaços de escuta ativa sobre os temas por meio da criação de um grupo de discussão, de uma consulta pública e de reuniões do “OSC em Pauta”. Além disso, um cuidadoso acompanhamento da movimentação legislativa foi efetuado, cujas proposições podem ser conhecidas no site do projeto.

A disseminação de conteúdos relacionados aos temas, seja por meio do boletim quinzenal dedicado ao projeto, do site ou dos eventos mencionados, é um dos pilares importantes do trabalho. Essas ações, juntamente com as pesquisas da FGV DIREITO SP, são fundamentais para embasar e dar consistência às ações de incidência que devem marcar o projeto ao longo dos próximos anos.

A iniciativa conta com apoio de Fundação Lemann, Instituto Arapyaú, Instituto C&A e União Europeia.